一、不同視角與性質的安全檢查

　　對安全檢查的研究，首先應當從概念上澄清安全檢查的含義是什么。工作實踐中安全檢查內容豐富、類型繁多。不同部門、不同檢查內容與不同檢查目的，不同性質、或不同話語體系中的安全檢查，都對安全檢查有不同理解，這就使安全檢查具有了不同的屬性。對保安企業與保安人員來說，所指的安全檢查主要是對人及其所攜帶物品的檢查，而不是檢查工作式的檢查，或對場所、單位、設施等物的不安全狀態的檢查。一般來說，安全檢查是為了維護公共安全，依據有關法律、法規與政策規定，對存在安全風險的公共領域，包括公共場所、公共設施、公共活動、公共交通工具等，使用專門的儀器、設備，對特定范圍的公眾及其攜帶物品（包括車輛）進行檢視(檢驗、查看)的一種措施。

　　從公安機關社會治安管理的角度分析，安全檢查有時也稱為治安檢查。治安管理是國家行政管理的組成部分，在公安機關的治安管理工作中，安全檢查是一項基本的管理措施，包括依法審視、查看、檢驗各種場所、人員、物品及其相關方面，其目的是為了發現和消除各種不安全因素與治安隱患。如2008年3月31日重新修訂，北京市政府通過的《北京市天安門地區管理規定》第10條規定，“公安機關可以對進入天安門地區的人員、車輛組織實施檢查。”這種檢查可以認為就是治安檢查。負責檢查的主體是人民警察，包括協助警察工作的警務輔助人員，或雇傭的保安人員。

　　在行政法的視野中，安全檢查可以看作是一種行政檢查。所謂行政檢查，是指行政主體獲知、發現相對人違法的重要方式（如交警查酒駕、海關查走私、食品藥品管理部門檢查產品質量等）。行政檢查往往是采取行政強制措施的前置程序，“即行政檢查往往是導致或引起行政強制措施或者其他行政處理的一個前期階段”（見《中國行政法》，劉莘著，中國法制出版社，2016年5月）。行政檢查的實施主體是國家各級行政機關的工作人員（不局限于公安機關）。如果在檢查過程中發現相對人有違抗行為，或發現有違法犯罪嫌疑，就可以帶離現場，或采取其他措施，以證明其違法或是不違法。這種進一步的措施就是行政強制措施。保安企業的保安人員不具備行政檢查的主體資格，因此目前保安人員在安全檢查中遇到需要警察處理的問題，就需要及時報警，以得到警察公共權力的支持。

　　從公共管理的角度看，安全檢查也是一項重要的公共政策。公共政策的范圍包括黨的政策、人民代表大會的決定與行政機關的決策與政策等。之所以說安全檢查是一項公共政策，是因為安全檢查具有明顯的公共性，而公共性又是公共政策的本質屬性，也是公共政策制定與實施的最基本的要求。其公共性涉及到公共目標、公共問題（安全檢查主要涉及公共安全問題）、公共利益等基本要素。美國著名經濟學家曼昆認為，“一個社會的興衰在某種程度上取決于政府所制定的公共政策”。其中，政策的價值因素，也就是人們所追求的理想狀態，以及這一理想狀態的實現顯得尤為突出。按照一般的理解，對公共政策公共性的評價主要體現在以下幾個方面：公平、可持續、效率、效果、公開與公共責任等。從這幾個方面看，安全檢查的目的在于保護絕大多數人的權益，檢查的成效是免除了危險的威脅，而且有可持續性的社會需求，安檢的信息也基本公開。因此，安全檢查就是一項公共政策，盡管安全檢查不是由政府工作人員具體實施的，但其政策或有關法律法規等規定是由政府主導制定的。安全檢查所取得的成效不僅與采取措施的預期具有一致性，而且與社會公眾的基本價值取向也是相一致的，這種價值觀體現在不斷增長的安全需求與合法權益的保護。正是由于安全檢查這一公共政策的實施，保證了我國重大活動、重要公共場所的安全。當然，從安全生產、安全技術、安全風險管理、安全監察等角度，也可以對安全檢查的含義進行理解并定義。

　　二、從社會控制的角度解讀安全檢查

　　社會控制是社會學的概念，被廣泛地運用于多個領域。公安工作，特別是公安工作中的社會治安管理工作，從體現出的社會功能看，主要是屬于社會控制。保安工作的社會功能，包括保安人員參與的安全檢查工作，如果在更高層次上理解與認識，也屬于社會控制范疇。因此社會控制的理論可以作為安全檢查的理論基礎。

　　根據社會學家的觀點，社會控制包括思想控制與行為控制；社會控制有多種途徑，包括法律、宗教、教育、禮儀、習俗、倫理、價值觀等多個方面。社會控制還可以分為內部控制與外部控制，直接控制與間接控制等不同類型。社會控制的直接目的是規范不相容的行為。這種不相容的行為，一般指社會越軌行為。因此，一種社會規范的出現，總是與某種特定的越軌行為有關。當一種行為或一系列的行為對他人或公眾產生負面的、消極的影響時，對規范的需求就會出現。安全檢查這種維護公共安全措施的出現與實施領域的不斷擴大，可以理解為在現實社會中出現了影響多數人安全的行為，這種行為不進行控制就可能危害公共安全。實踐中，對人及其攜帶物品的安全檢查，對遵守社會規范的人來說，是一種社會協調；而對于不遵守社會規范的人，安全檢查就是社會控制。

　　關于為什么會出現社會越軌行為的問題，社會學家羅斯認為，人生來具有同情心、友善和正義感，這三個部分構成了人性的“自然秩序”，并能夠自行調節人們的行為，使得社會生活處于自然的有序狀態。但由于現代社會迅速的興起，大量的城市化和大規模的移民，使得人性中“自然秩序”遭到了破壞，這就導致越軌行為的頻繁發生，因此必須建立一種新的機制來維護社會秩序，這個過程就是社會控制。

　　社會控制理論作為安全檢查的理論基礎，必須要明確的觀點是：

　　1.一個社會要正常運行，就必須對社會越軌行為進行控制。而且不同形式的越軌行為或犯罪行為，會激發不同的社會控制措施作為回應。隨著越軌行為增加，社會控制隨之增加。2001年在美國發生“9.11”恐怖襲擊事件之后，世界各國對安全檢查普遍加強，特別是民用航空領域的安全檢查，為什么會普遍那么嚴格？可以理解為就是對恐怖分子行為的一種回應。北京天安門發生“10.28”恐怖襲擊事件之后隨之加強了該地區安全檢查的力度，實際上也是對暴恐行為的一種回應。

　　受到馬克思主義思想影響的沖突理論認為，社會秩序的維持不是靠公民的自覺共識，而是必須通過優勢群體成員，包括政策制定者，利用他們在社會中的優勢地位保護與統治弱勢勢群體。其中包括通過制訂規則、實施社會規范、制裁越軌行為。具體到安全檢查，不可能僅依靠社會公眾的自覺行為，必須有相應的威懾手段作為補充。

　　2.從更具體的犯罪控制理論看，公共安全的維護必須要有控制手段作為底線與保障。赫胥的社會控制理論假設，每個人均為潛在的犯罪者，并假設是社會控制而非道德價值維持了法律和秩序。如果外在的社會控制環境極強，則對哪些自我控制能力較低者，亦能發生阻礙效果而不敢犯罪（見《犯罪學概論》，黃富源、張平吾等著，臺灣中央警察大學出版社，2006年）。因為犯罪行為和類似行為（違反社會規范的行為）都可以來源于自我控制能力低的人，因此，自我控制能力低的人都很有可能從事這兩種行為。從這個意義上說，安全檢查就是一種外在的社會控制環境。可以設想，如果沒有安全檢查或其他的控制手段，自我控制能力低的人會干出多少違反社會規范的事情，社會又是一種什么樣的安全狀態。

　　3.安全檢查的過程是與違法犯罪分子的博弈過程。孟建柱同志2017年1月12日在中央政法工作會議上的講話中指出：“現代社會，風險防控是一個動態博弈的過程，不法分子始終在尋找、利用防控工作中的漏洞。我們要不斷研究新情況、解決新問題，完善風險防控機制、手段，及時堵塞漏洞”。實踐當中，違法犯罪分子總是以各種手段制造暴恐事件，危害公共安全。甚至變換手法，采取更加隱蔽與偽裝的手段在公共場所或公共交通工具上攜帶危險物品。安全檢查要發現這些危險物品，就必須在制度上、設備設施上、檢查措施上與違法犯罪分子進行博弈。博弈的過程實際就是雙方較量的過程，安全檢查可以看做是與違法犯罪分子較量的一種手段。

　　在10年之前（2007年），美國學者詹姆斯.克里斯(JamesJ.Chriss)所著的《社會控制》一書中，開篇所舉出的例子就是2005年7月7日英國倫敦地鐵發生的四個炸彈爆炸事件，以及7月21日中午發生在公交與地鐵中的四起爆炸事件。連續的2次爆炸事件，造成52人死亡，700多人受傷，使社會秩序受到破壞，公共安全受到威脅。對社會秩序導致的后果是“空前規模的倫敦市民開始騎自行車上班”。市民普遍認識到“社會環境的穩定性不再認為是理所當然的”（見《社會控制》，克里斯著，電子工業出版社2012年5月）。同時也認識到，必須用新的社會控制方式使公眾的生活方式恢復到有序的正常狀態。盡管英國沒有采取嚴格的安全檢查措施，但警察數量的增加，監控設備的增加，以及其他手段的使用，是明顯的與恐怖分子進行博弈的體現，也是一種回應恐怖襲擊的措施。

　　從社會控制的角度看安全檢查，可以這樣認為：大量的越軌行為（包括恐怖主義、犯罪行為、過失行為）的存在，導致必須采取新的社會控制手段。在社會領域，特別在人數較多的公共場所中設置安全檢查系統，就是針對新的越軌行為采取的新的控制手段，就是為了有針對性地采取控制措施，以保護更大多數公眾的安全與利益，對違規個人的行為進行制裁和處罰，使社會秩序得到有效維護。即使在不實行安全檢查的國家和地區，也在相應地加強控制措施、增加控制手段。就如我國社會學家鄭杭生指出的：“社會控制是一種社會行為和互動發展的過程，是社會通過各種因素，運用各種方式，調動各種社會力量，促進社會個體和群體有效地遵守社會規范，從而使社會呈現有序化的過程”。以此可見，安全檢查只是諸多控制方式中的一種而已。

　　三、對安全檢查實踐中具體問題的討論

　　安全檢查在實踐中存在大量檢查人員與被檢查人員相互沖突與被檢查者不配合的現象，一些問題甚至形成一些輿論焦點，并引起理論界的關注。如2016年11月6日，檢察日報曾刊登過記者對于北京地鐵安檢的調查報道，其中指出了寬嚴標準的問題，安檢人員培訓的問題，監管體制的問題等。據統計，全球每天每個機場因為安全檢查發生23起沖突。機場安檢作為公眾認可程度較高的場所尚且如此，何況地鐵與其他場所。筆者曾親眼所見在長安街1路公交車上管理人員（一般是雇用保安人員承擔的乘務管理人員）與乘客之間的各種語言沖突，有時乘客不配合，乘務管理人員無能為力，有時顯得很尷尬。原因一方面是對保安人員從事安全檢查存在公共權力支持不足的問題，另一方面是社會公眾對安全檢查的認識與理解還需要進一步形成共識。

　　關于第一個問題，在理論層面需要討論的問題是被檢查者是否有權拒絕安全檢查？安全檢查對公民的合法權益，包括公民的人身權利、健康權利和時間，是否造成損害？這種損害社會公眾是否可以容忍？

　　當前保安人員進行安全檢查的依據主要是行政法規《保安服務管理條例》的規定。《條例》第29條規定，“在保安服務中，為履行保安服務職責，保安員可以采取下列措施：”（一）查驗出入服務區域的人員的證件，登記出入的車輛和物品；（二）在服務區域內進行巡邏、守護、安全檢查、報警監控；（三）在機場、車站、碼頭等公共場所對人員及其所攜帶的物品進行安全檢查，維護公共秩序。”《條例》中的這些內容只是規定了保安人員從事安檢的合法性問題，但并沒有規定被檢查人拒絕安全檢查時保安人員可以有哪些進一步的措施。在我國有關的現行法律法規中，雖然有安全檢查的規定，如《民用航空安全保衛條例》（規定民航公安機關負責），《大型群眾性活動安全管理條例》，《反恐怖主義法》，《城市軌道交通運營管理辦法》（建設部，2005）等，但都沒有規定安全檢查的主體，更沒有規定保安人員參加安全檢查的規定，也沒有對安全檢查的性質作出說明。這就難免在實踐中產生一些疑問。從理論上說，保安企業作為市場化的力量，作為主體參與安全檢查，在多數情況下是受雇于運營單位或一些活動的舉辦方。以乘客乘坐地鐵為例，乘客在乘坐地鐵過程中，與地鐵運營單位產生的是民事合同關系（或契約關系），乘客買票乘坐地鐵，運營單位就有義務保障乘客的安全。（其法律依據是《中華人民共和國合同法》。《合同法》第17章運輸合同D288T規定，“運輸合同是承運人將旅客或貨物從起運地點運輸到約定地點，旅客、托運人或收貨人支付票款或者運輸費用的合同”。D293T規定，“客運合同自承運人向旅客交付客票時成立，但當事人另有約定或另有交易習慣的除外”。）為履行保障安全的義務，運營單位可以采取各種安全措施，包括預防事故的措施，設置安全警示標志與安全保障設施，展示與告知注意安全的事項等，當然也包括設置例行的安全檢查等。如《反恐怖主義法》第35條規定：“對航空器、列車、船舶、城市軌道車輛、公共電汽車等公共交通運輸工具，營運單位應當依照規定配備安保人員和相應設備、設施，加強安全檢查和保衛工作”。說明安全檢查的責任首先是營運單位的，單位可以雇請保安企業，也可以單位自己設置安全檢查人員。

　　地鐵運營單位基于與乘客的這種契約關系而取得安全檢查權利，從而使安全檢查作為客運合同的一部分。但安全檢查人員對拒絕安全檢查的乘客如果進行強制性的安全檢查，從法律性質上講就是一種行政強制措施。因為安檢的實施主體作為民事主體的一方，強制安檢顯然超出了平等民事主體之間可采取措施的界限。即使是地鐵運營單位雇傭保安企業進行安檢，但由于法律并沒有授予保安人員強制安全檢查的權力，因此，保安人員與被檢查者的關系，與地鐵單位與乘客的關系一樣，也是一種民事合同關系。如果在安全檢查中有人不配合安檢，唯一可以采取的措施就是拒絕乘坐地鐵。這個道理在其他由運營單位負責實施的安全檢查中也是一樣的。

　　當然，也有人質疑《保安服務管理條例》中賦予保安人員安檢的職責。認為行政法規沒有權力賦予民事主體保安人員行使公安機關的治安權力。質疑源于行政法規對于保安人員安檢的有關規定位階不夠，認為只有人民警察才有資格實施安全檢查的行為，而《人民警察法》是人大制訂并通過實施的法律，階位明顯高于行政法規。這里的問題實際上就涉及到前面提到過的安全檢查的屬性問題，應當進一步明確的是，保安實施的安全檢查不屬于行政檢查的范疇(也有的觀點認為，從安全檢查的手段分析，應當屬于行政調查)。如果屬于行政檢查，保安公司的主體資格就確實值得質疑。這點在理論上是需要澄清的。《北京市城市軌道交通運營安全條例》第42條規定，“進入軌道交通車站的乘車人員應當接受并配合安全檢查。不接受安全檢查的，安全檢查人員應當拒絕其進站乘車；拒不接受安全檢查并強行進入車站或者擾亂安全檢查現場秩序的，安全檢查人員應當制止并報公安機關依法處理。”這樣規定也是基于安全檢查人員不具備行政檢查主體資格，沒有權力采取強制措施的考慮。

　　按照行政法的原理，應當明確的是：保安公司或保安人員作為安全檢查的主體，是一般的民事主體。檢查者與被檢查者，在民事關系的法律地位上是平等的，而行政行為的雙方當事人地位是不平等的。現在缺失的是在一些場合的安全檢查，安全檢查人員不能得到公共權力的及時支持，特別是在公交車這樣流動的公共場所。有的學者也建議，安全檢查需要明確授權給保安企業，理由是安全檢查的手段已經超出了民事法律的范疇，屬于行政調查。雖然在理論上講，在特定的情況下，法律法規也可以授權企業組織行使一定的行政職權（《中國行政法》，劉莘著，中國法制出版社），但有關人身強制的授權是非常嚴格的，也不可能授權給保安企業采取強制檢查的權力，或使其具有行政檢查的屬性。鑒于現在越來越多的場所與公共活動需要進行安全檢查，越來越多的保安企業與保安人員參與到安全檢查工作中，有必要對安全檢查進行系統的研究，認真解決不同場合、不同類型安全檢查中公共權力的支持問題。

　　第二個問題是關于公眾對安全檢查的配合與減少沖突的途徑。在目前的社會環境下，關鍵是提高社會對安全檢查的共識程度。

　　社會共識理論認為，社會生活的整體是個人之間的一系列合約和協議，共享的規范和價值是一個安定有序的社會得以維持的關鍵因素。安全檢查的成果是公眾共享的，因此其作為一種社會規范，也需要公眾共同遵守。對一些場所的安全檢查需要進一步形成社會共識，形成社會共識是安全檢查能夠順利實施的重要途徑。現在普遍提出的問題是：安檢是否可用其他安保措施代替？為什么中國城市的地鐵要進行安檢？提出這些疑問的理由是在我國實施安全檢查的場所，在有些國家和地區確實有不安檢的，而且占絕大多數；其他的實現安全的途徑也是很多的，如增加警察的巡邏與盤查，增加監控的范圍與密度等。還有的認為我國投入如此大的成本進行安全檢查，有形式主義的現象，安全檢查的漏洞照樣很多。

　　要形成共識，就需要研究社會公眾對安全檢查的態度，特別是被檢查者對安全檢查的態度。實踐中有人積極配合，有人非常不配合，發牢騷，拒絕檢查，對安檢人員口頭辱罵，拳腳相加等現象比較普遍。對安全檢查所反映出的不同態度說明了不同的社會心理反映，如有人擔心檢查設備對身體有危害，有人認為檢查走過場等。態度是對某物、某事或某人的一種喜歡或不喜歡的評價性反應，它表現在人們的信念、情感和行為傾向中，是一種重要的社會心理現象，也是一種社會存在。態度有明確的指向對象，包括與個人有關的他人、他事、他物。而且態度具有比較持久的穩定性，能夠持續一定時間而不改變。一個人的態度改變，需要經過服從、認同、內化三個階段。人們為了達到某種物質或精神的滿足，或為了避免懲罰而表現出來的行為是服從，多數人對于安全檢查采取的是這種態度；自覺自愿的接受，與他人保持一致是認同；完全從內心相信并接受，并納入自己的價值體系中是內化，做到“行之于心，應之于手。”（見《社會心理學》，管健主編，南開大學出版社，2011年11月）內化當然是對安全檢查最高層次的認同。對于研究安全檢查理論，從事安全檢查管理，直接負責安全檢查工作的人，由于對安全問題有較深的認識，可以達到內化這個境界。社會公眾如果對安全檢查的態度都能夠達到內化的層次是最理想的，但由于人類本身對安全風險從文化基因方面看就有不同的認知和態度，因此達到理想狀態是不太容易，也是不太可能的。但至少我們可以通過社會化誘導（誘導社會成員去做那些要想使社會正常延續就必須做的事）的途徑施加社會影響，使絕大多數人不斷達到服從與認同的層次。因為人的態度是具有社會性的，可以改變的，而不是與生俱來的。

　　四、簡短結論

　　安全檢查是社會控制的一種途徑、方法和手段。在當前其他控制手段還不完善的情況下，雖然安全檢查對被檢查者存在某種程度的權益侵害，但與被檢查者和公眾所獲得的安全與利益相比較比較，安全檢查在當前的中國社會仍然是比較適當的方式或最佳的選擇，也符合法益侵害最小與均衡的要求；為了減少安全檢查所產生的沖突，應通過輿論引導、宣傳教育的手段或聽證方式，引導絕大部分公眾在觀念、態度、價值觀方面形成共識，并進而形成健康的社會安全文化；安全檢查如果確定為行政調查或行政檢查，保安參與安全檢查就需要法律對安檢主體進行授權；如果以民事主體看待安全檢查，那么在某些場所安全檢查的法律依據還不夠充分，公共權力的支持還不夠及時有力。隨著安全檢查的范圍越來越廣泛，涉及到公共生活的領域越來越多，應當考慮制定安全檢查法，以明確各種安全檢查的性質，規范安全檢查的主體、標準與責任，提高安全檢查的專業化水平，以及被檢查者的權益保護等。理論界與實際工作部門應當廣泛地進行合作，以便系統地研究不同類型的安全檢查和存在的問題；參與安全檢查的保安企業，應當關注社會輿論關注的焦點，進一步提高安全檢查的質量與效率，統一不同類型安全檢查的標準與要求（如不同的公司、不同的場所、不同的時間段等），穩定安全檢查隊伍，以滿足社會發展帶來的對安全檢查需求的不斷增長。